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新中国中央政府区域经济政策演变的历史分析

来源: 时间:2018-08-20

  【论文摘要】论文主要从历史角度,通过对建国63年来中央政府区域经济发展战略和政策的变化及其绩效,来分析促成这种变化的各种因素在不同时期、不同条件下究竟发生多大影响。早在中央政府制订和实施第一个五年计划时期,鉴于旧中国遗留下来的区域经济发展极端不平衡的状态和国家安全的需要,中央就开始考虑区域经济发展的平衡问题。1956年毛泽东在《论十大关系》中把沿海与内地关系问题作为推进我国社会主义现代化事业的十大关系之一。中共十一届三中全会后,邓小平把允许和鼓励一部分地区先发展和先富起来,帮助和带动全国各地区共同发展和共同富裕,称作一个能够推动整个国民经济腾飞的“大政策”。1999年中共十五届四中全会提出“实施西部大开发战略”,在新的背景和内涵下,中国重新走上区域经济协调发展道路。进入新世纪以来,在科学发展观的指导下,中央政府为实现区域经济的协调均衡发展,根据不同地区的具体情况,实施了细化的不同类型的区域经济发展政策。63年来,中央政府在推动中国社会主义现代化的进程中,花了很大精力努力缩小区域间的发展差异,促进各区域经济的共同发展。尽管经历了不少曲折,但总体说来,取得了丰硕的成果,积累了宝贵的经验教训,增加了中国人民的道路自信、理论自信和制度自信。

  中国是一个地域辽阔、人口众多、区域经济发展很不平衡的发展中国家,无论从人口、国土面积还是经济总量来看,中国都属于世界第一的发展中大国。这种人口多、底子薄、发展不平衡的基本国情,使得在经济发展和工业化过程中,如何正确处理中央政府与地方政府的关系,就成为新中国63年来最重要的问题之一,也是中国的特色之一。

  自1949年中华人民共和国建立到2004年底,作为一个地域广阔而且各地经济发展非常不平衡的发展中大国,中央政府在制定工业化战略和政策时,必然要充分考虑到国家统一和安全、区域经济协调发展和投资效益等多种区域经济因素。而这些则是原来马克思主义经济学和西方经济学中所没有的东西,需要中国共产党领导各族人民去探索和实践。从1949年到2012年,中央政府的区域经济发展战略、体制和和政策大致经历了以下三个阶段。

  一、计划经济基础上的均衡发展时期(1949-1977)

  这个时期的特点是在比较严峻的国际环境下,以建立和完善单一公有制和计划经济为特征的社会主义经济体制为手段和制度目标,实施优先快速发展重工业的战略,其在区域经济发展方面,出于国家安全和区域投资效益的综合考虑,中央政府实行了社会主义的有计划、均衡发展战略。

  新中国建立以后,由于旧中国遗留下来的经济布局极为不合理,现代交通和工业基本上集中在沿海地区,内地特别是西部地区经济非常落后,而帝国主义的经济封锁,也使得沿海地区工业的原料和产品销售两头都要以来内地。为了国家的经济安全,同时也使工业企业接近原料产地和消费地区,因此,必须尽快改变这种现代工业和交通布局极为不合理的状况。于是,从第一个五年计划开始,国家经济建设布局实行了区域均衡发展战略,国家的投资开始向内地倾斜。这种均衡发展战略在“一五”时期取得了很好的效果,改善了国家生产力布局。但是从1964年开始,受中印边界冲突、越南战争以及中苏边界冲突等国际环境的影响,开始“三线建设”,国家的投资过度投向中西部地区。[2]这一方面促进了中西部地区的经济发展;但是另一方面由于这些地区的其他发展条件欠缺,也造成投资的经济效益不高,这在资金极为短缺的条件下是很可惜的,机会成本太高。不仅如此,更重要的,是改革开放前的29年里所实施的区域均衡发展战略已经深入人心,特别符合中西部地区的地方政府要求,并且中西部地区的省份数量也超过沿海地区,于是在中央权力下放的条件下,地方政府竞相发展、争投资、上项目、地方保护等现象层出不穷。因此,这种以地方政府为主要动力的均衡发展反而不利于中国充分利用有限的资金和国际资源来加快发展。

  与这种集中力量优先发展重工业的赶超战略相适应,这个时期建立起以“条条为主”的权力集中于中央政府的经济体制。

  新中国成立后,由于革命战争尚未结束,政府开支浩大,另外,国民经济长期受帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫及战争的破坏,一时难以恢复,因此政府财政收入有限。而同时,由于过去革命战争的需要和各地解放时间不一,在财政经济管理方面地方也有较大的权限,结果出现军费由中央出,而税收由地方收的收支不正常情况。在这种情况下,中央人民政府于1950年3月决定统一国家的财政经济工作。这次统一财经工作,主要是在财政、金融、国营企业的管理等方面将过去一些地方权力收归中央,加强了中央政府权力。在中央与地方的关系上,强调了加强集中统一领导的必要性。

  三年经济恢复所取得的巨大成就,充分证明了当时的中央与地方关系是适宜的,合理的。这种既强调中央统一领导和财力集中、又照顾到地方利益和灵活性的体制,可以说是当时最好的选择。但是,尽管它产生不久,还处于最合理阶段的时候,就已经潜伏了一个矛盾:这就是一旦国民经济恢复任务完成、我国转到大规模经济建设的时候,受赶超战略的影响,必然要高度集中财力和人力进行重点建设,而当时中央集权的程度还不够。因此,国民经济恢复时期的中央与地方的关系,是很难坚持下去的。

  1952年12月,中央人民政府成立了国家计划委员会,加强了中央政府制订和实施计划管理的力量,强调了中央计划管理机构的权威。1953年,中央撤消了大行政区政府(军政委员会)的经济管理职能,主要干部上调中央,其原来的经济管理权力大部分收归中央;1954年中央撤消了大区建制。这样,中央与地方的关系,由过去主要是中央与大行政区的关系变成主要是中央与各省的关系,加强了中央政府对地方政府的控制能力。与此同时,在政务院内还增设了9个工作部门,其中6个是经济管理部门,即第一机械工业部、第二机械工业部、地质部、建筑工程部、粮食部,中央贸易部分设为商业部和对外贸易部。到1956年底,在两年的时间里,国务院又先后增设了17个工作部门,其中绝大多数是经济管理部门,如国家经济委员会、国家技术委员会、第三机械工业部、电机制造部、森林工业部、产品采购部、农垦部、水产部、物资供应总局、城市建设总局,重工业部分为冶金部、化学工业部、建筑材料工业部,燃料工业部分为煤炭工业部、石油工业部、电力工业部。与此同时,省一级政府也比照国务院工作部门,对口设立了相应的机构;省以下地方政府也基本照此办理。至此,从经济管理机构来说,已经形成了一个中央高度集权,实行部门管理为主(即“条条管理”),并按行业和产品设置管理机构的行政体制。

  这种高度集中的计划经济体制有一个很大的优点,就是能够把有限的社会资金、物资和技术力量集中到中央手中,用于有关国计民生的重点项目、国民经济发展中的薄弱环节和经济落后地区,从而比较迅速地形成新的生产力,克服国民经济各个部门之间和各个地区之间的发展不平衡状态,促使国民经济有计划按比例地和迅速地发展。这一点,正好适应了实现“一五”计划基本任务的需要。而60年代出于国家安全需要开展的大规模“三线建设”也说明这种体制的能力。

  但是,中国作为一个人口众多、区域经济发展极不平衡的大国,高度集中的计划经济体制的弊病也是很突出的。在“一五”计划时期,其弊病已经有所暴露。就中央与地方关系来说,这种权力过于集中在中央的体制束缚了地方政府的积极性。比如,中央的有关部门限制安徽地方发展工业,竟以安徽工业落后为理由,说省里没有资格办工厂,不能把合肥变成“人为的”工业城市。又如,建国后五年中,中央只给天津地方工业安排20万元基本建设投资,建什么都要报中央有关部门批准,甚至连市里设多少电影队、每队配备多少人,也都要报中央主管部门同意。

  实际上,在50年代中期,毛泽东等中央领导人久已经发现了中央集权过多的弊病。毛泽东在1956年4月发表的《论十大关系》的讲话中就说:“我们的国家这么大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动权也没有。” 但是在单一公有制和计划经济下的中央向地方政府放权,只能是行政性分权,不仅不能达到预期目的,反而因地方政府的强烈扩张冲动和不承担综合平衡的责任,导致“一放就乱”,无论是“大跃进”时期的权力下放还是“文革”时期的权力下放,都导致经济混乱和打破经济平衡,从而不得不再次将权力收归中央。改革开放前的30年,就中央与地方的经济关系来说,始终没有跳出“一统就死,一放就乱”的怪圈。

  二、计划与市场混合基础上的非均衡发展时期(1978-1998)

  这个时期总的来说,是在放权的基础上,调动地方的积极性,充分发挥地方的有利条件,实行非均衡发展。1978年12月,邓小平在中央工作会议闭幕讲话中指出:“我国有这么多省、市、自治区,一个中等的省相当于欧洲的一个大国,有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下,在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权。”[3]三中全会以后,中国实行了以经济建设为中心的改革开放路线,由于国际环境的改善、市场调节在经济运行中的作用越来越大,为了调动一切积极因素,加快经济发展速度,以邓小平为核心的中央提出了“两个大局”思想,鼓励东部沿海地区利用地理优势和原有基础,加快发展。[4]这个阶段的特征可以概括为:以对外开放和市场化改革为手段,以加快经济发展为目标,中央政府实行了区域经济发展不平衡发展战略。

  这个时期又可以分为两个阶段:1978-193年为第一个阶段,其特点是通过“放权让利”,给予地方政府更多的经济发展自主权,以实现让一部分地区先富起来,例如在实行地方财政包干的同时,还大大简化年度计划,缩小指令性计划,将人、财、物的部分管理权下放给地方政府。这种权力下放仍然属于行政性分权范畴。1994—1998年为第二个阶段,其特点是通过分税制改革、金融体制改革,逐步建立起稳定的、制度化的中央与地方经济关系。在这个阶段,中国是在分税制的条件下实行区域之间的非均衡发展,“发展是硬道理”、追求高速度成为地方政府的主要动力和竞争标准。以1994年实行分税制为标志,中央于地方关系进入职能性分权:一方面是中央政府通过财政分权实行职能分权;另一方面,是企业向企业实行市场型分权。到1998年,基本上确立了市场经济基础上的中央政府与地方政府的经济权限划分。

  东部沿海地区由于人口与资源的矛盾十分突出,加上吸引外资和发展外向型经济的地理条件和人文条件优越,以及原有的工业基础和人力资源,使得其在中央政府“财政打包干”的“放权让利”政策下,在80年代掀起了以国营企业、乡镇企业和“三资”企业共同推进的发展浪潮。加上国家有意扶持外向性经济和国内的“短缺”,这些地区以需求大、门槛低、周期短、利润高为特征的轻工业迅速发展,并由此带来经济运行机制向市场的转变,并为后来的发展积累了财富与经验,使得在90年代后期以后中国经济发展进入需求约束型后,仍然具有快速发展的活力和空间。

  以中央政府“放权让利”和对外开放为特征的市场化改革,在获得国民经济高速发展的同时,也导致财政出现“两个比重”下降的问题,即财政收入在国内生产总值中的比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%;中央财政收入在财政总收入中的比重则由1979年的46.8%下降到1993年的31.6%,中央财政不但要靠地方财政的收入上解才能维持平衡,而且还在80年代两次通过设立“基金”(“能源交通基金”和“预算调节基金”)向地方政府“借钱”。这种局面是推进中国财政体制走向以“分税制”改革为标志的现代化的重要推力。早在1987年10月,党的十三大通过的政治报告即提出:“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制,正确处理中央和地方,国家、企业和个人的经济利益关系。”但是由于当时条件不成熟,此议遂被搁置。1993年十四届三中全会前后,经过慎重、充分的准备,国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》和一系列税收法规,决定从1994年1月1日起对财税体制进行全方位的改革。

  1994年实行的分税制改革,一方面是地方政府在获得了明确的地方税收益的同时,还获得了一定的独立事权,承担相应的责任,中央政府对地方政府的经济调控从行政手段为主转变为经济手段为主;另一方面,由于分税制改革将原来实行的中央政府政治、经济双重集权,改变为政治集权(地方政府的主要领导人仍然由中央任免)和财政分权,中央政府给予地方政府在经济发展和筹集资金方面的权限更大,地方政府之间的竞争更加激烈,从过去争相向上要投资、要政策的“唯上”为主,转变为眼睛向内的“挖潜”和创新为主,即充分利用当地的资源来发展。地方政府之间的竞争更像一场包含政治和经济在内的锦标赛,既有压力也有动力。

  与财政体制改革相配套,在金融体制改革方面,在1993年下半年整顿金融秩序的基础上,经过一年的准备,1995年开始实行适应市场经济要求的银行体制改革。

  在传统计划经济体制下,作为国有的银行,实际上不是真正的企业,由于金融业是关系国计民生的重要行业,政府对其控制是紧的。在我国,从建国初期就规定,对于象人民银行、供销合作总社、进出口总公司等在地方有分支机构的国有企事业单位,其在地方的机构,在政治上要受地方党委领导,业务上要受地方政府监督,地方政府对于其干部的任免有建议权。实际上,由于这些机构吃、住、行、工作甚至家庭都是在当地,起政企不分的条件下,其业务不可能不受地方政府的影响,在中央强调“条条”而集权时,地方政府对当地的金融机构的影响就小一些,但是当中央政府在这些企事业单位实行权力下放时,这些分支机构及其人员,出于本身利益的考虑,对地方政府的种种要求,往往很难拒绝,甚至共同应付中央政府。改革开放以后,随着银行管理权的下放,地方金融机构呆帐增多的主要原因之一,就是地方政府对银行贷款业务的干预。同样,1992年至1993年上半年这场由地方政府推动的经济过热,地方金融机构是起了推波助澜作用的,地方银行信贷失控、大量举办经济实体、违规拆借融资,都是地方政府“大干快上”意图的体现。可以说,银行体制不改革,即不划分中央银行、政策性银行、商业性银行,使商业银行不再作为政府的附属物,从各级政府的干预下独立出来,就很难有效约束地方政府的权力,在宏观调控方面,中央政府就无法有效使用金融杠杆,中央与地方的经济关系依然会出现左右摇摆,陷入一统就死、一放就乱的境地。

  1995年8月,《中央银行法》和《商业银行法》先后出台,尽管银行的转制不会很快完成,但是就中央与地方经济关系来说,这毕竟是继分税制后的又一重大举措,就象车之两轮一样,它们奠定了合理划分中央与地方经济关系的制度基础。如果说,分税制是从经济实力上保证了中央政府对整个国民经济的调控能力,那么银行法则是从体制上保证了中央政府可以有效使用金融杠杆这个重要杠杆来调控宏观经济。

  就区域之间的发展差异来说,东、中、西部的区位条件、原有基础以及政策倾斜等条件的差异,使得改革开放以来东、中、西部地区之间的差距呈现出不断扩大的趋势。从1980年到2002年,东部地区GDP名义年均增长速度与中、西部地区相比,分别高出1.6个和1.7个百分点,其中,1980-1990年,东部地区GDP名义年均增长速度只比中、西部地区分别高0.93个和0.5个百分点;90年代以后,随着东部市场化程度的不断提高,非公有制经济的迅速发展,特别是对外开放领域的不断扩大,东部发展动力明显强于中、西部,GDP名义年均增长速度比中、西部分别高2.2个和2.8个百分点。

  1978年,中国东部地区与中、西部地区之间人均GDP的绝对差距分别为153.6元和212.9元,到1990年分别扩大到700.1元和885.8元,1998年又分别扩大到4270元和5490.9元(以上均当年价格)。再从相对差距来看,在1983~1998年间,中国东部与西部地区人均GDP的相对差距系数则由44.4%迅速增加到57.7%,西部地区的人均GDP水平已不到东部地区的一半。这种地区之间的不均衡发展,不仅限制了扩大内需,而且不利于西部地区的社会稳定,西部大开发、中部崛起、振兴东北工业基地等加强区域协调发展战略正是在这个背景下提出的。

  三、市场经济基础上的均衡发展时期(1999-2012)

  (1)区域经济发展战略由非均衡向均衡发展的转变。

  早在1992年,邓小平在“南方谈话”中即提出了区域经济发展从不均衡走向均衡的方法和时间表,他说:解决地区之间贫富差距的办法之一,“就是先富起来的地区多交点利税,支持贫困地区的发展。当然,太早这样办也不行,现在不能削弱发达地区的活力,也不能鼓励吃‘大锅饭’。什么时候突出地提出和解决这个问题,在什么基础上提出和解决这个问题,要研究。可以设想,在本世纪末达到小康水平的时候,就要突出地提出和解决这个问题。到那个时候,发达地区要继续发展,并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区。不发达地区又大都是拥有丰富资源的地区,发展潜力是很大的。总之,就全国范围来说,我们一定能够顺利解决沿海与内地贫富差距的问题。”[5]

  从1978年到1998年,中国经济经历了长达20年的高速发展,中国的综合经济实力已经有了大幅度提高,经济体制经过20年的改革,社会主义市场经济框架基本确立,国民经济翻两番的小康社会目标也提前实现。但是在取得这种经济发展成就的同时,随着中国的经济发展和体制转轨,地区之间、城乡之间、阶层之间的收入差距不断扩大,进而影响了社会和谐安定、环境资源保护和经济的可持续发展,以及边疆地区的国家安全。1997年以后国际上出现的“亚洲金融危机”和国内出现的“内需不足”即反映出沿海与内地之间经济发展差距过大,既不利于国家统一安全和社会和谐发展,也不利于扩大内需,充分利用国内资源和市场。正是在这个背景下,中央政府先后提出了“西部大开发” 战略、“振兴东北老工业基地”战略和包括区域经济协调发展的“建立和谐社会”目标。

  以1999年11月中央经济工作会议正式提出“西部大开发”战略为标志,中国的区域经济发展战略由非均衡发展转向均衡发展。西部大开发战略的实施,同时也标志着中国工业化的区域战略由改革开放以来实施的梯度发展、部分地区先富起来转入协调发展、开发西部的阶段。中央除了为西部的经济发展提供资金支持,还赋予它们一定的灵活政策和权力,并让内蒙、广西两个自治区享受西部地区的各种优惠。2003年,中共中央又作出“振兴东北老工业基地”的战略决策,从政策和投资方面扶持东北地区的经济发展。2005年3月,温家宝总理在政府工作报告中将其概括为:“实施西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区加快发展,是从全面建设小康社会和加快现代化建设全局出发作出的整体战略部署。”[6]同年10月十六届五中全会通过的《中共中央关于第十一个国民经济与社会发展五年规划的建议》则明确提出了区域经济发展的总体战略:坚持实施推进西部开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略,健全区域协调互动机制,形成合理的区域发展格局。

  (2)东中西部区域协调发展战略取得明显绩效。

  2000年10月,国务院下发《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》。2002年7月,国务院西部地区开发领导小组办公室颁布了《“十五”西部开发总体规划》。自2000年起,青藏铁路、西气东输、西电东送、交通干线、水利枢纽等一批关系西部地区发展全局的重大项目相继开工。中央政府积极运用各种财政政策手段和工具,不断加大公共财政对西部地区的倾斜力度。一方面,持续增加财政对西部地区的投资。2000-2009年,中央预算内基本建设资金和国债资金投入西部地区累计达8900亿元,占同期中央投资总额的41%。累计新开工重点工程120项,投资总规模达2.2万亿元。另一方面,通过大规模转移支付增强西部地区的财力。中央财政对西部地区转移支付规模从2000年的1089亿元增加到2009年的10062亿元,年均增长28%;2000-2009年,中央财政对西部地区转移支付累计40400亿元,占中央对地方转移支付总额的43.7%。在西部开发取得显著成绩的同时,政府又大力推动东北老工业基地和中部地区的发展。十年来,中部地区承东启西的区位优势进一步凸显,生态经济区、城市群和综合交通枢纽建设快速发展;东北地区资源型城市转型以及国有企业、国有林区垦区等多项改革扎实推进。各地区呈现出协调发展的趋势。

  再从中央的转移支付看,2000-2009年,中央财政对西部地区的地方均衡性转移支付规模累计6947.31亿元,占均衡性转移支付总额的48.9%,年均增长49.1%;中央财政对西部地区的民族地区转移支付累计1153亿元,占民族地区转移支付总额的90.9%,年均增长29%;中央财政对西部地区的调整工资转移支付累计5888亿元,占该项转移支付总额的46.3%。

  随着国家西部大开发、振兴东北工业基地以及中部崛起战略的实施,中西部地区的发展速度加快。根据国家统计局的测算,进入新世纪以来,我国各地区的综合发展指数都在稳步提升,其中,东部地区明显高于其他地区,而西部地区的增速最快。2010年综合发展指数排在前十名的地区分别为北京、上海、天津、浙江、江苏、广东、福建、辽宁、山东和重庆。2000-2010年,综合发展指数年均增速排在前十名的地区分别为贵州、新疆、重庆、山西、四川、江西、西藏、安徽、宁夏和甘肃。

  (3)全面推行细化和分类指导的“国家战略性”区域规划。

  随着政府经济职能的转变,一方面中央政府将大量事权下移给地方政府,将微观经济运行的调控交给市场;另一方面,则通过加强宏观调控和优化调控手段,通过细化管理和具体指导,来统筹和协调区域之间的经济发展,包括根据经济发展需要,打破区域经济发展中的行政区划限制。除了先后出台《西部大开发“十二五”规划》、《东北振兴“十二五规划》、《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、《关于珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》、《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》以及《全国主体功能区规划》外,2005年以来实行的国家“战略性”区域发展规划,则是中央政府在统筹、协调和促进区域经济发展方面的新举措。以2005年6月21日国务院正式批准上海浦东新区综合配套改革试点为标志,截至2012年9月6日南沙新区获批,共有78项区域规划及相关政策文件上升为国家战略。“国家战略性”区域规划分为五种类型:(1)建设国际竞争力区域,主要有浦东新区、滨海新区、长三角、珠三角、深圳、中关村,这些都是东部地区发展基础好、具备实力参与国际竞争的地区;(2)推进重点地区发展和转型,主要有江苏沿海、辽宁沿海、河北沿海、山东半岛、黄三角、关中—天水经济区、皖江城市带等,这类大多是发展潜力较大、特色鲜明的地区,侧重点是推动该区域产业和人口集聚,形成心的区域经济增长极;(3)推动欠发达地区可持续发展,主要有甘肃、青海、五陵山区、滇贵黔石漠化片区等10个,这类主要集中在中西部经济不发达、生态环境脆弱、矛盾问题突出的地区,核心目标是突破制约当地发展瓶颈,通过发展生态和循环经济、对特困地区扶贫攻坚等来推动发展;(4)深化区域合作与对外开放,主要包括北部湾、黑瞎子岛、横琴、图们江、东兴、瑞丽、满洲里等,都集中在边疆地区,重点通过加强与周边国家地区之间交流合作,构建我国开发开放的大格局;(5)探索发展改革试点的规划区,主要有成渝、武汉与长株潭、沈阳、山西、浙江温州等5个规划文件7个地区,都是以建立综合配套改革试验区的形式先行先试,来探索发展和改革的政策。

  (4)党的十八大在总结十年来经验的基础上,充分肯定了区域经济全面协调发展的战略,并将生态文明建设纳入区域发展总体战略。报告提出:“充分发挥各地区比较优势,优先推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展。采取对口支援等多种形式,加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。”与此同时,还将生态文明建设与政治、经济、文化、社会建设并列成“五位一体”,提出将生态文明建设融入到上述四项建设的各方面和全过程。为此,报告要求“加快实施主体功能区战略,推动各地区严格按照主体功能定位发展,构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。”[7]

  四、结束语

  新中国成立63年来的中央政府的区域经济政策演变的历史和所取得的巨大成就,不仅说明了十八大报告所提出的“中国特色社会主义道路,中国特色社会主义理论体系,中国特色社会主义制度,是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就,必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展。”[8]而且增添了我们的“道路自信、理论自信、制度自信”通过以上对中央政府区域经济政策演变历史的分析,可以形成以下几点启示。

  第一,中国作为一个发展中的大国,区域经济发展的不平衡是不可避免的,关键的问题是我们如何把握好非均衡发展与均衡发展之间的关系,既要充分发挥市场机制的作用,鼓励地方竞争,各显神通,发挥本地区的比较优势,加快发展;另一方面,作为社会主义国家,又不可能任由市场机制的“马太效应”和资本规律,在工业化过程中不断扩大地区之间的差距。因此必须发挥中央政府统筹全局、协调发展的作用。但是政府与市场的关系和边界虽然必须清楚,但并不是固定不变的,而是一个因时、因地、因事、因发展水平而不断调整的动态过程。在区域经济发展方面也是如此。

  第二,中国幅员辽阔、人口众多和政治经济发展的不平衡,决定了中国只能实行“多元一体”的经济制度和必须合理划分中央政府与地方政府的经济权限。中国作为一个正处于工业化阶段的人口多、资源少、发展部平衡的大国,中央与地方的经济关系演变趋势,一方面必须照顾到经济发展不平衡的特点,应允许条件好的地区发展快一些,先富起来;但是另一方面,随着市场经济体制的建立和经济一体化和主体功能区的要求,中央政府在宏观调控方面的权力则呈加强趋势,即事简而权大。

  第三,要想科学合理地划分中央政府与地方政府的经济权力,发挥中央和地方的两个积极性,实现协调发展,就必须实现政府职能的转变,新中国前30年的历史已经证明,在计划经济基础上的中央政府与地方政府的行政性集权或分权上打主意、想办法是不行的,不能突破“一统就死,一放就乱”的周期性循环怪圈。必须在完善市场经济的基础上,通过转变政府经济职能来实现。

  第四,中国的经济发展,过去是在政府主导下进行的,今后也将是在政府主导下进行,这不仅是中国经济的特点,也是中国经济发展的优势,但是中央政府在区域经济发展方面的权力,首先应该视经济环境和发展水平而因时制宜,这不仅是一个经济问题,还要考虑政治因素和国家安全的因素。其次,中央政府的权力大小,必须与它的经济职能、管理水平和社会监督能力相一致。对地方政府而言,不仅上述道理同样适用,而且还应该指出,地方政府之间的经济发展竞争必须在科学、公平的规则下进行。

 

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