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宁夏的扶贫开发

来源: 时间:2015-09-26

  宁夏解放60年来,特别是改革开放以来,在党中央、国务院的亲切关怀和全国人民的大力支持下,自治区党委、政府在致力于经济和社会全面发展的进程中,实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标,有计划、有组织的大规模扶贫开发,取得了举世瞩目的成就。

  一、扶贫开发的历程

   宁夏南部山区(也称“西海固地区”)辖西吉、海原、彭阳、隆德、泾源、盐池、同心、原州、红寺堡7县2区,总面积3.04万平方公里,240多万人口,是宁夏的“半壁河山”。这里生态环境脆弱,自然灾害频繁,干旱少雨,土地瘠薄,资源匮乏,交通不便,信息闭塞,经济与社会发展十分缓慢。回族人口聚集,贫困人口集中,许多农民群众长期生活在极端贫困中,素有“苦瘠甲天下”之称,是中国最贫困的地区之一,也是扶贫开发的主战场。

  新中国成立以来,党中央、国务院始终深切关怀西海固地区贫困群众的生产生活问题,历届自治区党委、政府也一直致力于发展生产、消除贫困,每逢自然灾害发生,群众生活困难之时,各级党委、政府都从多方面对受灾群众进行救济,并不断完善社会救济制度。1972年初,周恩来总理指示召开国务院“宁夏固原地区工作座谈会”,加大了对该地区的扶持力度,人民生产生活出现了转机。但是,由于多方面的原因,该地区的贫困状况一直持续。到1982年,农民人均纯收入只有44元,70%以上的农户不能维持基本温饱。

  宁夏真正意义上的大规模扶贫开发是从1983年“三西”农业建设开始的。至今,经过了三个时期。

  (一)实施“三西”农业建设计划时期

  1982年12月,中央财经领导小组召开会议专题研究“三西”(甘肃定西、河西和宁夏西海固)地区发展问题,计划用10—20年的时间,每年拨专项资金2亿元(分配给宁夏3400万元/年),对“三西”地区进行扶贫攻坚,从此开创了我国有计划、有组织、大规模扶贫开发之先河。

  1983年3月,“三西”农业建设正式开始。自治区党委、政府成立了西海固扶贫开发领导小组和农业建设指挥部,制定了《宁夏西海固农业建设规划》和《尽快解决西海固农村贫困人口温饱问题的决定》,确定了“有水路走水路,没水路走旱路,水旱路不通另找出路”的方针和“大力种草、种树,兴牧促农,因地制宜,农林牧副全面发展”的扶贫开发思路,提出“3年停止生态破坏、5年解决群众温饱、10年改变面貌”的目标,计划用10年时间,分三个阶段,进行农业专项建设,并采取一系列综合措施全面开展了扶贫开发建设。

  第一阶段(1983—1985年),为3年停止破坏阶段。主要是针对生态破坏加剧的情况,从保护和恢复该地区的生态条件入手,着手退耕还林、种草种树、推广节能灶等,停止滥垦乱伐、毁林毁草,妥善解决燃料和饲料问题,发展畜牧业。

  第二阶段(1986—1990年),为5年解决温饱阶段。主要是以人均收入300元(包括人均有粮300公斤)和能经受住3年大旱的考验为标准,以加强农业基础建设为重点,进行基本农田建设、水利建设、人畜饮水工程建设、林草建设、农电建设等,增强抗御自然灾害的能力。

  第三阶段(1991—1992年),是两年巩固提高阶段。主要是在前8年的基础上巩固已有成绩,全面完成党和国家确定的10年工作任务,达到“基本解决温饱,初步改变面貌”的目的。

  经过10年的“三西”农业建设,自治区利用国家投入的33631.07万元“三西”专项资金,在西海固地区新修水浇地50.52万亩,新建饮水工程85处,打井打窖17.7万眼,兴修旱作“三田”183万亩;创办吊庄移民基地15处,安置移民19.3万人。西海固地区群众不得温饱的贫困状况大为缓解,人均纯收入在200元以下的农村贫困人口,从1983年的70%以上下降到15.7%。但是,自然条件极度恶劣的西海固地区,1993年尚未解决温饱的贫困人口还有139.8万人,其中人均年收入在300元以下的特困人口还有63.9万人,占西海固地区农村人口的32%。西海固地区的扶贫任务仍然十分艰巨。

  (二)实施“双百”扶贫攻坚计划时期

  1994年4月,国务院正式颁布《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》,拉开了“八七”扶贫攻坚的序幕。当时宁南8个县(区)被列为“国家级贫困县”。10月,自治区党委、政府制定了《宁夏“双百”扶贫攻坚计划》,决定从1994—2000年,集中人力、物力、财力,动员全社会力量,在西海固地区对近100个贫困乡(镇)、100多万农村贫困人口实施有计划、有组织和大规模的扶贫攻坚的战略决策。这是宁夏历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。

  “双百”扶贫攻坚计划从改变西海固地区基本生产生活条件入手,围绕兴水治旱,以水治穷,展开有组织、有计划、大规模的综合治理和全面的扶贫开发。

  组织实施了基本农田建设、盐环定扬黄工程、“4071”项目工程(世界粮食计划署援助的项目,主要包括造林、种草、修梯田、建乡村道路和谷坊、塘坝、人畜饮水工程以及进行扫盲、技术培训、农村应用技术的研究等)、村村通工程(通公路、电话、电视、水)、“两高一优”(高产、高效、优质)农业基地建设工程、经果林基地建设工程、六盘山肉牛扶贫开发工程、畜牧“两改”(黄牛改良、细毛羊和绒山羊改良)扶贫工程以及区域性支柱产业开发等十大扶贫工程。

  经过7年大力扶持和综合开发,西海固地区农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。1999年,全区8个国家级贫困县(区)农民人均纯收入由1993年的429元提高到1108元,人均粮食由273公斤提高到358公斤;贫困人口由139.8万人减少到30.5万人,贫困面由69.9%下降到13.9%,在全国率先实现了整体基本解决温饱的目标。

  (三)实施“千村扶贫开发工程”时期

  新世纪之初,西海固扶贫开发翻开了新的一页。

  2001年5月,中央制定了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,对新时期的扶贫开发工作进行了全面部署。自治区党委、政府把扶贫开发作为关系全区经济发展和社会稳定的大事摆在了更加突出的位置,制定了《宁夏农村扶贫开发规划(2001—2010年)》和《宁夏千村扶贫开发规划》,确立了以邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指导,抓住国家实施西部大开发战略的机遇,坚持开发式、开放式和可持续发展,尽快解决尚未解决温饱的少数特困人口的温饱问题,巩固已经基本解决温饱人口的扶贫成果,加强贫困地区的基础设施建设,改善生态环境,改善贫困地区基本生产生活条件,增强抵御自然灾害的能力,初步建立起能够带动贫困地区经济发展的优势主导产业,提高贫困人口的生活质量和综合素质,逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况,最终实现稳定解决温饱、向小康迈进创造条件的方针。计划从2001—2010年,8个国家级扶贫开发工作重点县(区)农民人均纯收入达到2000元以上,其中,20%的人口要达到小康水平,70%的人口人均纯收入达到1300元以上,剩余10%的人口人均纯收入要达到1000元以上。正常年景返贫率控制在5%以下,普及九年制义务教育,人口自然增长率控制在12‰以下。这是又一个指导宁夏农村扶贫开发工作的纲领性文件。

  按照《宁夏农村扶贫开发规划(2001—2010年)》要求,从2001年起,启动实施了惠及山区8县(区)、红寺堡开发区及中卫、灵武市山区1026个村100多万人的“千村扶贫开发工程”。这是继《宁夏“双百”扶贫攻坚计划》之后作出的又一项重大扶贫战略决策。工程计划在2001—2010年,按照一次规划设计,统一评估标准,分期分批实施的原则,集中人力、物力、财力,对1026个贫困村进行综合开发,对该区域人均年收入在1000元以下的107.24万贫困人口进行有计划、有步骤、全方位地重点扶持。为确保“千村扶贫开发工程”的顺利实施,在不同贫困区域,选择了41个特困村进行试点。在试点的基础上,按照村级规划对第一批411个重点村实施扶贫开发。经过5年的努力,第一批重点村生产生活条件有了明显改善,贫困群众人均收入稳步增加。2005年,按照国务院扶贫办的统一部署,本着“突出重点、集中投入、缩短时间、提高效益”的原则,对千村扶贫开发工作进行了战略调整,启动了整村推进扶贫开发工作。截至2008年底,完成了前两批共479个贫困村的整村推进工作,共整合资金6.96亿元,平均每村投入145.3万元。

  宁夏还组织实施了“十万贫困户养羊工程”“百万亩种草工程”等扶贫配套工程。通过实施“十万贫困户养羊工程”,到2005年,贫困户饲养的基础母羊达到20万只以上,并配套建立健全服务体系。又经过3年的繁育,使小尾寒羊基础母羊达到100万只以上,为西海固地区进一步实施肉羊产业化打下坚实的基础。为配合养羊工程的顺利实施,实现草畜平衡,又启动了“百万亩种草工程”,逐步把以牛羊为主的草食型畜牧业发展成为山区最有竞争力的支柱产业。

  抓住国家实施西部大开发和国家实施退耕还林还草工程的良好机遇,重点实施了“三北防护林”四期工程、退耕还林还草工程、天然林保护工程、风沙区生态环境整治工程和生态县建设工程。实施以小流域为单元的山、水、田、林、路的综合治理开发,并采用生物、技术、工程措施来提高生态建设的整体水平。加速实施“生命工程”建设,解决山区人畜饮水问题;实施兴水治旱,利用水库、塘坝、机井、小高抽、土圆井、蓄水窖,以稳定地解决贫困群众的基本生活问题。

  与此同时,闽宁对口协作领域不断拓宽,国家重点帮扶迈出了实质性步伐。

  这一时期的扶贫开发以增加农民收入为核心,以促进贫困地区经济社会发展为目标,坚持生产、生态、生育一齐抓,市场机制、科技进步、政治优势相结合,实行项目带动,区域化布局,产业化发展,市场化运作,在着力改善基本生产生活条件的基础上,努力加快贫困地区产业结构调整,建立起了具有区域特色的主导产业群和特色产业带。

  二、扶贫开发的主要措施

  (一)加强基础设施建设和生态环境建设

  针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力差的实际情况,把扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合,实施可持续发展战略,开展农田、水利、公路等方面的基础设施建设,改善生产条件,增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。

  从1975年5月开始,先后建成同心扬水工程、固海扬水工程、陕甘宁盐环定扬黄工程、宁夏扶贫扬黄灌溉工程(“1236”工程)、红寺堡开发区扶贫扬黄工程等一批水利工程项目。

  坚持利用“三水”(天上水、地表水、地下水),大力建设“三田”(水浇田、梯田、洪漫坝地)。把基础设施建设作为改善生产条件、发展农业生产的关键来抓,每年组织500多台推土机和10万人常年大干,水平梯田以每年20多万亩速度递增,并兴建了193座水库、390多座塘坝和一批人畜饮水工程。从1995年8月开始,自治区政府在西海固地区大力推广窖灌农业的经验,提出了“一户三窖、一窖二亩”的目标。1995—1997年,山区8县(区)共打窖19万眼,窖灌30万亩。1996年,宁夏军区某给水团在西海固实施“百井扶贫”工程,共为8个县(区)的56个乡镇打出了141眼甜水井,解决了当地20万人、50万头牲畜的饮水问题,使3万亩耕地得到了灌溉。

  2001年以来,自治区党委、政府以通过基本农田建设,提高粮食单产水平,解决退耕农民的吃饭问题和水土流失为着眼点,不断加大投入力度,坚持不懈地开展以基本农田建设为重点的水土流失治理工程,确定了到2007年,力争实现人均拥有3亩高标准基本农田的目标,并将补助标准从80元增加到100元,2004年提高到了120元,2008年进一步提高到140元,2009年又提高到了240元。同时,进一步规范管理程序,下发了《关于加强基本农田建设工作管理办法》,并与各县(区)签订了责任书,明确了责任和任务,确保了每年的建设数量和质量。在六盘山周边地区和彭阳县的中西南地区修建了宽、大、平的连台梯田;在降雨量350—400毫米的原州区、彭阳县东部及海原县南部土地面积宽、坡度较缓的地区,修建了隔坡梯田;在年降雨量350毫米以下,没有发展水浇地和修建水平梯田的海原西北部、同心、盐池一带,修建洪漫地、沟坝地和压砂地。

  出现了一些特色工程,如隆德县以创建梯田县为目标,坚持以小流域为单元,实行山、水、田、林、草、路统一规划,综合治理。在实践中总结出了“修1退2还3”(即每修1亩高标准基本农田,退2亩坡耕地,还3亩造林种草)的经验。原州区建成了甘城、寨科、官厅、秦长城梁等多处高标准万亩梯田综合治理长廊。西吉县建成夏家大路流域、泉儿湾、八岔等以小流域为单元“山顶戴帽子,山腰缠带子,山底穿靴子”的综合治理精品工程。到2008年底,山区8县(区)高标准农田大幅度增加,粮食总产超过了11亿公斤,比退耕前1999年的77572万公斤提高了3亿多公斤,粮食生产能力明显提高,粮食总产稳步增加。

  水土流失得到有效控制,小流域综合治理成效显著,取得了良好的经济、生态和社会效益。基本农田建设为全面改善农村生产生活条件和生态环境、稳定解决贫困群众温饱、实现可持续发展奠定了坚实的基础。仅2001—2005年的5年间,在重点村新修基本农田42.7万亩,新打井窖4.53万眼;新建人畜饮水工程142处、塘坝78座,有效缓解了贫困村人畜饮水困难。在此基础上,重点村共完成退耕还林还草面积140.6万亩,新修乡村道路1641公里,改建农村电网4187公里,农电入户率达94%以上。2005—2008年底,完成了两批共479个贫困村的整村推进工作,共整合资金6.96亿元,先后在各重点村修建基本农田39.4万亩,兴建人畜饮水工程244处,打井窖4792眼,建设集雨场6793处,新修村级道路2745公里,新修养殖暖棚19350座。

  此外,还先后建成了一批沼气池、“三贮一化”(青贮、黄贮、微贮,氨化)池、村级卫生室、党员活动室和兽医服务站等,投放了一批太阳灶、铡草机、电视机和基础母牛、基础母羊及优质种鸡,并有计划地对危房危窑进行了改造。基础设施建设大大改善了贫困地区农户生产生活条件,为贫困户生产经营提供了方便,降低了他们的生产生活成本,贫困村群众的自我发展能力不断增强。

  (二)积极培育主导产业和特色产业

  自治区党委、政府非常重视培育主导产业和特色产业,多次召开“盐池会议”和“固原会议”,专题研究部署中部干旱带和宁南山区的产业发展问题。新一轮扶贫开发以来,安排优惠的扶贫专项贴息贷款,制定相关优惠政策,重点帮助贫困地区、贫困农户发展以市场为导向的种植业、养殖业以及相应的加工业项目,促进增产增收。各扶贫开发工作重点县(区)紧紧围绕优势特色产业做文章,不断加大产业结构调整力度,加快了以种草养畜、马铃薯生产、劳务培训与转移等主导产业和以菌草、中药材、小杂粮、蔬果等为主的特色产业建设步伐,形成了以原州区、西吉县、海原县为主的马铃薯生产基地,以盐池县、隆德县、海原县为主的中药材产区,以彭阳县、原州区为主的经果林和小杂粮产区,以原州区、彭阳县为主的菌草生产区,以同心县、灵武市为主的羊绒产业等。特别是自治区“十万贫困户养殖业工程”“百万亩种草工程”和“政府担保小额信贷扶持发展养殖业工程”的实施,较好地解决了重点村优良种畜少、草种单一、有草无畜、有畜无棚、有畜无量的问题,种草养畜已成为增加贫困农民收入的有效途径。仅2003—2005年,共扶持养殖户83871户,滚动发展17563户,养牛、养羊、养猪、养鸡等共折合133616个羊单位,人工种草588.9万亩。2005年3月,自治区扶贫办与自治区发改委、财政厅、农牧厅、科技厅和林业局联合下发了《关于全面推进南部山区和中部干旱带地区草畜产业发展的若干意见》,将过去实施的百万亩种草工程、十万贫困户养殖工程、中部干旱带草畜产业工程、宁南山区生态养牛工程、小额信贷担保等项目整合为南部山区和中部干旱带地区草畜产业建设工程,经过科学的规划和实施,已形成了初具规模的特色产业带。

  (三)实施科技扶贫

  从1982年开始,中央和地方10多个科研单位、20多个学科、400多名科研人员在西海固建立了8个以资源合理开发利用、经济持续发展、农业生态建设、环境治理、科技扶贫为主的国家和自治区级的科研基地,进行综合研究,取得了一系列科研成果,形成了原州区上黄基点、西吉黄家二岔试区、宁南干旱试区、扬黄新灌区基点、盐池荒漠化整治试区、盐池四墩子基点、彭阳果树基点、隆德陈靳基点等试验点,奠定了宁夏科技扶贫的基础。同时,实施了以种子、农产品加工、节水农业、防沙治沙与生态建设、中药现代化、农业高新技术、科技扶贫、农业科技基础建设8大科技行动,重点研究解决60项重大农业技术,示范推广30项农业综合配套新技术为主要内容的“8613”农业科技工程,使主要农产品玉米、马铃薯等实现了更新换代。蔬菜品种由过去的10余种发展到近百种,水产品由传统的4个品种扩展到8个类型20多个品种。

  科技特派员创业行动是新世纪宁夏科技扶贫的创举。新世纪以来,为了充分调动广大科技人员的积极性,有效利用科技资源和科技进步成果,自治区先后启动了扶贫攻坚科技服务行动和科技特派员下乡创业活动,形成“立足科技项目,突出科技创业,注重金融推动,实施机制创新,坚持市场导向,实行三线推进”的宁夏模式。通过建立科技扶贫示范基地,鼓励科技人员到贫困地区去创业,加速了科技成果的转化,充分发挥了科技在扶贫开发中的带动作用。原州区、彭阳县仅在2004年一年中,就分别举办各类培训班44次,培训农民7793人次,实施科技开发项目10个,推广新技术133项,引进新品种54个,71名科技特派员带动项目区农民收入增长20%,实现利润220万元。各扶贫开发工作重点县还采取一系列措施,加强社会化服务体系的建设,加大舍饲养殖技术培训和疫病防治力度,使贫困农户尽快掌握养殖新技术,提高了科技对扶贫开发的贡献率。

  (四)实施吊庄移民

  从20世纪70年代开始,对居住在生存条件极端恶劣、自然资源极其贫乏地方的贫困农户,自治区实行有计划、有组织、分阶段地搬迁移民。

  同心、固海扬水工程建成后,自治区政府有组织、有计划、分期分批的将县内干旱区农民搬迁至新灌区,进行开发建设,为吊庄移民进行了有益探索。1983年5月和7月,自治区党委、政府先后两次召开扶贫移民工作会议,作出了“以川济山、山川共济”的移民吊庄决策,在潮湖、芦草洼、大战场等地建设移民吊庄点。1984年,吊庄移民基地建设暂行管理办法出台。1985年,吊庄移民工作大规模展开。2001年12月,县际吊庄改为属地管理。截至2004年,共建设吊庄25处,开发耕地83万亩,搬迁贫困农民32.8万人,加上就地旱改水后安置的8.4万人,合计42万余人。

  为保证移民搬得出去、稳得下来、富得起来,自治区政府决定,县外移民基地享受扶贫优惠政策的时间延长至2010年,并从2005年起,将每年用于移民吊庄建设的扶贫专项资金从2000万元增至2500万元,集中力量对移民基地进行扶持。自治区政府还制定了《进一步加快宁夏县外移民吊庄扶贫开发工作的实施意见》,通过政策措施,重点支持移民基地大力发展特色种养业、城郊型农业以及农副产品加工业。同时,整合资金,因村制宜,实施移民吊庄整村推进战略。

  按照《宁夏中部干旱带易地扶贫移民搬迁规划》,实施了对中部干旱带缺乏基本生存和发展条件的地区实行易地扶贫移民搬迁。截至2008年,在同心、海原、盐池等县建成14个项目区,搬迁安置移民4.16万人。按照自治区的统一安排,自治区扶贫办把原计划用于规划移民区的扶贫资金,主要用于支持生态移民搬迁农户在迁入地发展设施农业、特色产业和劳务产业。对原有的移民吊庄地区,支持发展城郊型设施农业和节水农业,支持产业升级,加快发展步伐。

  移民搬迁为长期封闭在贫困山区的农民创造了致富的条件和新的发展机会。搬迁到隆湖吊庄的隆德县农民,有千余劳动力长期在平罗县城及大武口工矿区从事各种劳务活动。泾源县芦草洼吊庄移民点距银川市西夏区较近,每年通过吊庄进入城市和到工矿从事劳务的农民工在1500人左右。就连西吉县的妇女,也通过闽宁协作有组织的开展劳务输出。这种落后的迁出地与先进的迁入地之间的人口双向流动,使山区封闭的社会系统转化为开放的社会系统,迈出了走向现代化社会的重要一步。

  (五)做强做大劳务产业

  西海固地区的劳务输出始于1985年。最初的劳务输出是以个人自发输出为主,政府组织为辅。从全区主要年份劳务输出情况看,1985年4万人次,1990年14.7万人次,1996年51万人次,2000年63万人次,2005年增加到72万人次,劳务总收入超过了30亿元。目前,劳务输出人数超过自治区农业人口的六分之一和农村劳动力的三分之一,山区基本实现了户均输出一人,劳务输出已成为增收致富的支柱产业。

  新世纪以来,自治区党委、政府将劳务经济确立为西海固地区扶贫开发的四大支柱产业之一,作为增加农民收入和发展县域经济的重要产业精心培育,多次召开会议研究部署劳动力转移工作,筹集专项资金,用于劳动力转移的组织管理和劳务人员的培训,并与有关市县(区)签订了“劳务输出责任书”。通过定目标、定措施、定任务,逐步把劳务输出工作的重点从组织输出转移到制度机制建设上,转移到提供劳务信息、培育劳务中介组织、组织劳务培训和开拓新的劳务基地上,不断提升劳务经济产业化水平。2004年,自治区政府把加强贫困地区劳动力转移工作列为向全区人民承诺的12件“实事”之一,进一步建立和完善了区、市、县、乡、村“五级联动”的输出机制,使劳动力转移由“软任务”变成“硬工作”。并决定每年从扶贫资金、支农资金、就业资金中筹措2500万元专项用于劳动力的培训和转移工作。2008年,山区8县(区)和红寺堡开发区劳务输出总量达到了60万人次以上,外出务工总收入近30亿元。劳务收入占农民人均纯收入的40%以上,已成为贫困农民收入增长的亮点,在加快贫困农户的脱贫步伐中发挥着举足轻重的作用。目前,已形成了“政府引导,市场运作,规模化经营,一条龙服务”的劳务产业格局。[!--empirenews.page--]

  自治区把提高贫困群众整体素质、开发贫困地区人力资源作为扶贫开发的一项长效措施来抓,有计划、有组织的对农民进行就业技能和实用技术培训。特别是新世纪以来,按照“市场引导培训,培训促进就业”的思路,采取“群体受训与重点培训相结合、集中办班与实地指导相结合、外出学习与科技下乡相结合、科技普及推广与科技扶贫应用相结合”的办法,先后启动了“百万农民培训工程”和贫困地区劳动力转移中长期培训工程等项目,对重点贫困村的青壮年农民进行生产和就业技能、实用技术以及科技文化等培训。同时,针对劳务供需“错位”等问题,2003年利用闽宁对口帮扶资金,启动实施了“万名劳务输出培训工程”。截至目前,已培训1.6万多人,其中95%以上结业学员获得了初级职业等级证书,90%以上实现了稳定就业。在加强农民培训工作的基础上,自治区进一步加大了乡村干部的培训力度。截至2008年底,共培训贫困地区乡镇领导干部近1342人次,培训重点村党支部书记和村委会主任764人次,先后组织参加培训人员到山东寿光、甘肃武山、内蒙古乌兰察布盟等地学习考察各地在新农村建设、扶贫开发和设施农业建设方面的先进经验,提高了基层干部贯彻落实中央和自治区各项重大决策部署的能力。

  (六)实施“少生快富”工程

  人口增长过快,数量过多,严重制约了贫困地区经济社会的发展。“少生”也是扶贫,控制人口过快增长,从“贫困人口生出贫困人口”这个源头遏制贫困,才能巩固扶贫成果,才能实现贫困地区脱贫致富的目标。从2000年开始,自治区采取“政策推动、利益引导、群众自愿”的原则,在原固原市6县6乡的6个村首创并启动实施了“少生快富”试点工程,随后在宁南山区8县和红寺堡开发区及全区逐步推广。这种以奖励为主的措施受到了贫困地区群众的热烈欢迎,参与的积极性高,取得了显著成效。“少生快富”工程是由惩罚多生改为奖励少生的一项重大改革,该工程的实施,在我国计生、扶贫史上具有划时代的意义。为扩大“少生快富”工程实施范围,自治区利用扶贫开发的优惠政策,积极筹措资金,千方百计满足“少生快富”工程的需要。最终争取到了2000万元的中央专项资金,加上区内配套的1000万元,建立了每年3000万元的“少生快富” 工程专项基金,确保了该工程的顺利实施。2005年7月,国家开始在西部地区推广宁夏“少生快富”工作的经验。

  (七)开展闽宁对口支援

  1996年5月,国务院扶贫开发领导小组召开全国扶贫协作工作会议,决定沿海地区对口帮扶贫困省区,其中福建帮扶宁夏。福建省选择8个发达市、县、区与宁夏8个山区县结成对口帮扶对子,确定福清市与盐池县、长乐市与隆德县、晋江市与固原县、石狮市与同心县、厦门市开元区与泾源县建立帮扶关系(后来福建省进行了多次调整)。双方党政领导每年召开一次高规格的联席会议。13年来,在两省(区)党委、政府的高度重视下,对口扶贫协作以解决贫困人口温饱问题和促进贫困地区经济协调发展为中心,坚持“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则,不断探索对口扶贫协作的有效形式,形成了政府、企业、社会相结合的帮扶机制,广泛开展对口帮扶与交流合作,闽宁扶贫协作不断深入发展,并且取得了显著的经济效益和社会效益。闽宁扶贫协作成果得到党中央、国务院领导的充分肯定。2002年温家宝同志批示:福建、宁夏扶贫协作的做法和经验应该认真总结并予以宣传。

  在2002年召开的闽宁对口扶贫协作第六次联席会议上,福建省计划从2002—2005年,每年安排1500万元无偿支援宁夏,用以帮扶西海固地区发展经济。福建省除教育、卫生等多个领域加大帮扶力度与合作外,还启动“闽宁万户菌草产业扶贫工程”“闽宁万名劳务输出人员培训工程”和“闽宁万名失学儿童救助工程”。“闽宁万户菌草产业扶贫工程”在西海固地区扶持发展菌草户3600多户,使菌草产业成为西海固地区农民增收的主要产业。“闽宁万名劳务输出培训工程”从2003—2005年间,每年安排100万元资金,对闽宁对口输出人员进行有组织、有针对性地培训,以提高输出人员综合素质和就业技能。“闽宁万名失学儿童救助工程”,每年利用帮扶资金,对贫困户的失学儿童特别是女童进行有计划地救助,确保贫困子女能够走进学堂。截至2008年底,福建省及其对口帮扶县(区)共无偿投入帮扶资金4.79亿元,其中省财政投入2.22亿元,对口帮扶县(市)共无偿援助2.57亿元。目前,已形成了干部挂职、教师支教、医生进乡、人员培训、企业协作全方位、多层次、宽领域协作局面。

  (八)开展定点帮扶、社会帮扶和争取国际援助

  自治区采取直属机关“定点包乡、目标管理、限期脱贫”的措施。1986—1990年,自治区直属机关75个部门累计抽调820名干部,组成驻乡工作组,包扶21个重点贫困乡。1991—1992年改部门包乡由自治区七大领导机关牵头,30个有经济实力的部门参加,帮扶贫困县。2001年,自治区统一抽调各级机关、企事业单位的近500个帮扶工作组分别进驻第一批411个重点村进行定点帮扶。帮扶工作组在制定村级规划、监督资金落实、帮助实施项目、教育培训农民等方面做了大量的工作。2008年,根据第二批整村推进扶贫开发规划调整情况,对全区社会帮扶工作进行了部分调整,重点向中部干旱带有生态移民任务的村倾斜。2001—2008年,区内社会帮扶单位共投资投物折款达1.89亿元,解决了许多贫困村和贫困户急需解决的困难,赢得了广大贫困群众的赞誉。[!--empirenews.page--]

  中央国家机关(企业)定点帮扶工作成效显著。铁道部向原州区政府派驻1名挂职副区长专门负责定点帮扶工作,铁道部领导数次带领工作组深入原州区调研考察,和当地干部群众共商帮扶措施。自治区政府借助江苏华西村的扶持在贺兰山东麓生态保护中心建成了贸工农、农科教、种养加相结合,对内有凝聚力、对外有辐射力的宁夏 “华西新村”。葛洲坝集团公司、宋庆龄基金会等都为帮扶县做了大量的工作,为宁夏扶贫开发工作重点县特别是重点村的经济社会发展注入了活力。截至2008年底,定点帮扶自治区的中央国家机关(企业)共投资投物折款8230.6万元,其中铁道部投入6328.2万元,重点对原州区的教育事业进行了扶持。

  1982—1985年,世界粮食计划署实施“在宁夏回族自治区西吉县通过种植树木和牧草来防止侵蚀和促进发展”(2065)项目。1988年,自治区首次利用世界银行贷款进行包括同心、固海、狼皮子梁、金银滩等4个扬水灌溉项目在内的北方灌溉扶贫项目建设。1994—2000年世界粮食计划署无偿援助固原、彭阳、隆德3县扶贫和环境改良的“4071”项目。1997年开始,中国政府利用世界银行贷款实施秦巴扶贫项目,对包括西海固在内的26个国家级贫困县实施综合扶贫项目。

  三、扶贫开发取得的成就

  多年来,在党中央、国务院的亲切关怀和全国各地的大力支持下,在自治区党委、政府的领导下,经过全区各族人民坚持不懈的奋斗,扶贫开发取得了巨大成就。

  (一)解决贫困人口的温饱问题,降低贫困发生率

  贫困地区农民的收入有了较快增长。10年“三西”农业建设大大改善了农民生产生活条件,农村贫困状况得到了有效缓解,农民年人均纯收入从1982年的44元提高到1992年的428.65元,贫困发生率从61.5%降低到52.0%。经过“八七”扶贫攻坚,到1999年底,西海固地区8县(区)农民年人均纯收入由1993年的429元提高到1108元,贫困人口由1993年的103.8万人减少到30.5万人,贫困面由52%下降到13.9%,在全国率先实现了以县为单位整体基本解决温饱的目标。经过新世纪的扶贫工作,截至2008年,农民年人均纯收入由1999年的1108元增加到2577元,贫困人口由1999年的30.5万人减少到26.2万人,贫困面由1999年的13.39%下降到10%以下。

  (二)生产生活条件明显改善,自我发展能力不断增强

  针对干旱缺水的现状,树立以“水” 为龙头的思想,兴水治旱,在大力发展水浇地的基础上,修建高标准基本农田;在既无地下水又缺地表水的干旱带上,打井打窖,集雨集水,推广窖水节灌,实现了由过去只解决人畜饮水向发展节水农业的转变。同时,兴建了一批引黄灌溉、井窖节水、库坝建设等工程,实施了小流域治理、水土保持、防风固沙等生态建设项目,有效地改善了山区的生态环境和生产条件,解决了人畜饮水困难。到2008年底,基本实现了贫困地区行政村村村通电、通公路、通电话、通广播电视。人民群众生活条件明显改善,生活质量明显提高,自我发展能力显著增强。

  (三)扶贫产业开发初具规模

  一是支柱产业已经确立。经过多年的探索和实践,贫困地区立足于农业结构调整,逐步形成了以草畜、马铃薯、劳务、特色产业为主的四大支柱产业和一批具有地方特色的名优农产品。二是基地建设初具规模。围绕龙头建基地,依托市场建基地,把特色农产品逐步向最适宜种植区域布局,初步形成了区域化布局、专业化生产、集约化经营的格局。三是龙头企业发展势头强劲。各类农业产业化经营企业已达200余家,其中大型龙头企业7个、专业市场98个。依靠龙头企业的带动,有效地推进了农业结构的战略性调整,初步形成了以专业市场为龙头、以集贸市场为载体、以购销专业户为依托、以收购网点为基础的农产品购销网络,加快传统农业的升级换代。四是中介组织应运而生。随着农业产业化经营水平的提高,自办、自管、自受益的各种民办服务组织蓬勃发展,风险共担、利益共享的产业化经营机制逐步得到建立。各类农村专业合作经济组织在技术、资金、信息、购销、加工储运和市场开拓等环节实行自我管理、自我服务和自我发展,提高了农民进入市场的组织化程度和抵御市场风险的能力。

  (四)各项社会事业较快发展

  自治区党委、政府重视经济社会的全面发展,不断加大对科教文卫项目建设的投入力度,改善基础设施条件,加强对农村贫困人口文化知识和实用技术的教育培训,丰富农民文化生活,解决农民就医难问题。旨在扶持女童接受教育的“春蕾计划”全面推行以来,使西海固地区贫困家庭的广大女童能够走进教室接受教育。农村人口中,6—14岁在校女童接受教育的人口比重大幅增长,到2008年已提高到90.89%。办学条件得到改善,“两基”工作(即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲)工作成绩显著。职业教育和成人教育发展迅速,有效地提高了劳动者素质。大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设,缺医少药的状况得到缓解。推广了一大批农业实用技术,农民科学种田的水平明显提高。贫困地区95%的行政村能够收听收看到广播电视节目,群众的文化生活得到改善。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制。

  贫困地区群众精神面貌和思想观念发生深刻变化,脱贫致富的主动性、积极性不断提高,从“要我脱贫”向“我要脱贫”转变,增强了在国家扶持下脱贫致富的信心。脱贫致富的能力不断增强,大部分农户都学到了1—2项农村和农业实用技术,为提高农户自我脱贫、自我发展的能力奠定了基础。

  尽管宁夏扶贫开发进程取得了明显的成效,但是还存在着一些比较突出的困难和问题,扶贫工作任重道远。一是按照新的扶贫标准,全区人均纯收入在1350元以下的农村贫困人口还有111.64万人,占全区农业总人口的26.65%。其中,8个国家级扶贫开发工作重点县(区)和红寺堡开发区96.48万人,占农村人口的40.5%。这些人口分布零散,致使今后的扶贫工作点更多、面更广、线更长,操作难度更大,任务更艰巨。二是中南部地区地处半干旱黄土高原向干旱风沙荒漠区的过渡地带,自然灾害频繁,生态环境脆弱,基础设施和社会公益事业建设滞后,龙头企业少、规模小且竞争力弱,县域经济发展慢,自身发展能力弱,贫困群众还没有从根本上摆脱靠天吃饭被动局面。三是与过去相比,虽然中南部地区的工业化、城镇化进程明显加快,但由于受自然、历史、经济、社会、文化等诸多因素的影响,历史欠账多,农业人口所占的比重大,转移速度慢,农牧业仍然是农民收入的主要来源,工业化、城镇化水平低。四是受国际金融危机的影响,大量的农民工返乡,农村劳动力转移就业困难,劳动力价格和农副产品价格下降,对贫困群众增收和贫困地区发展带来消极的影响。

  四、扶贫开发的经验启示

  20多年的扶贫开发中,积累了一些经验,得到了许多有益的启示。

  (一)必须坚持解放思想

  宁夏扶贫开发的过程,是一个不断深化对区情和贫困发生原因认识的过程,是一个结合宁夏实际,贯彻中央方针、政策的过程,也是一个坚持党的解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线,不断开拓创新的过程。

  多年来,自治区各级党委、政府在认真贯彻实施“三西”农业专项建设、“八七”扶贫攻坚计划、新时期扶贫开发方针政策和西部大开发政策、退耕还林还草补助政策、“四减免、四补贴”、以工代赈等强农惠农政策的过程中,不断深化对区情的认识,不断创新扶贫开发工作的思路。即从救济式扶贫到开发式扶贫,从产业扶贫到教育、科技、计划生育扶贫、生态扶贫和开展劳务产业,从政府扶贫到实行闽宁对口帮扶、“定点帮扶”、社会扶贫和争取国际援助。在产业发展上,因地制宜,分类指导,确定了不同贫困带(片)的开发重点。中部干旱带围绕“水源、生态、特色、转移”做文章,变被动抗旱为主动调整,大力发展滩羊、红枣、硒砂瓜、优质牧草等区域特色产业;对不具备生存条件的地方实施县内生态移民,禁牧封育,改善生存条件。南部山区在生态优先、草畜为主、特色种养、产业开发上下工夫,以草畜、马铃薯、劳务、旅游四大产业为支撑,推动农业农村经济跨越式发展。在工作中,逐步探索出“规划到村、扶贫到户”整村推进的扶贫模式。通过“项目+农户、农户”形成规模、规模促进产业化的发展模式,等等。实践证明,这些思路是完全正确的,符合贫困地区的实际,符合农民脱贫致富的愿望。

  实践没有止境,解放思想也没有止境。随着国内外形势的发展变化,随着全球化和市场化的逐步深入,扶贫开发的环境和任务也在不断发生变化,扶贫任务加重,扶贫难度不断加大。要从根本上消除贫困,各级党委政府必须坚持解放思想、与时俱进、开拓创新,不拘泥于传统思维,不止步于已有成绩,不束缚于现成经验,不断拓展扶贫开发思路,提高扶贫开发的实际效果。

  (二)必须以科学发展观为统领

  贫困地区之所以经济社会发展落后,人民生活贫困,原因是复杂的,既有历史原因,也有现实原因;既有政治经济方面的原因,也有教育文化科技落后的原因;既有制度性缺陷,也有机制方面、具体工作层面的不足;既有自然条件制约,也有人力资本落后的原因;既有物质匮乏的原因,也有精神贫乏的原因。因此,单纯强调某一面的工作而忽视其他工作,都难以取得持久和理想的效果。

  实践证明:消除贫困是一个系统工程,必须以科学发展观统领扶贫开发工作。实现科学发展,是贫困地区消除贫困、实现共同富裕的根本途径。要按照科学发展观的要求,立足当前,着眼长远,因地制宜,扬长避短,发挥比较优势,走特色之路。要坚持标本兼治,统筹发展政治、经济、教育、科技、文化事业;坚持可持续发展,既要做大做强主导产业和支柱产业,又要搞好生态环境建设,实现人口、资源和环境的良性循环;坚持以人为本,最大限度地激发和调动群众的积极性,维护好、发展好、实现好贫困群众的根本利益。

  (三)必须深化改革[!--empirenews.page--]

  缺乏充满活力的机制是贫困地区发展滞后的重要原因。只有深化改革,不断创新扶贫开发机制,逐步建立起适应社会主义市场经济新机制,才能增强扶贫开发活力,不断提高扶贫绩效。

  要建立扶贫开发与其他支农政策的协调配合机制。无论是从中央层面,还是从宁夏的实际情况看,随着公共财政体制的不断完善,针对贫困地区和贫困人口的政策也越来越多,资金的投入也不断加大。贫困地区要认真贯彻落实科学发展观,实事求是地编制扶贫发展规划,明确工作目标和任务,加强扶贫资源的整合力度,形成扶贫开发的整体合力。

  要创新资金投入和管理机制。除政府加大投入力度和各类扶贫、支农、科教文卫以及其他资金向贫困村倾斜外,最主要的应充分发挥市场在资金配置上的基础性作用,引入竞争机制,鼓励业主积极参与产业开发项目,积极吸引区内外企业参与扶贫开发,逐步建立起以扶贫资金投入为导向,以农户自己投入为主体,以信贷和社会投入为补充的多渠道、多元化扶贫投入机制。

  加强扶贫资金和项目监管,严格项目评审制度,实行阳光工程,自觉接受社会和群众监督,确保扶贫资金用在项目上、用在贫困群众身上,建立和完善绩效考评机制,实现扶贫效益最大化。

  (四)必须扩大对外开放

  扩大开放,积极开展扶贫领域的交流与合作,不仅有利于加快解决贫困人口的温饱问题,而且有助于通过借鉴多年积累的扶贫经验和成功的扶贫方式,提高扶贫开发的整体水平。

  在经济全球化进程日益加深的背景下,宁夏作为贫困地区的扶贫开发所面临的形势越来越复杂多变。自治区党委、政府积极探索扶贫开发中扩大开放的路子,借鉴国际反贫困经验,不断扩大与国际组织在扶贫领域的合作,进展明显。批准成立的宁夏马铃薯协会在固原地区重点加大专用薯试种和推广力度,使宁夏的马铃薯产业逐步走向全世界。实践证明,只有扩大开放,坚持开放式扶贫,充分利用国际国内两个资源,借鉴成功的经验,继续开展多层次、多渠道、多形式的经济技术协作。积极探索新的协作方式,拓展协作领域,扩大协作规模,提高协作水平,才能提高扶贫开发的效果。

  (五)必须广泛动员全社会力量参与

  以政府为主导,动员全社会为扶贫开发共同努力,发挥社会主义制度集中力量办大事的政治优势,把全社会各方面的力量组织起来,形成强大的合力,帮助贫困地区加快发展,这也是这些年来自治区在扶贫开发实践中的一条成功经验。

  面向新阶段的扶贫开发工作,除了继续加强政府的主导作用外,还要广泛动员全社会力量参与扶贫,形成各方携手、上下联动,帮贫济困、合力扶贫的格局,不仅依靠中央国家机关和区直机关的定点帮扶,而且依靠社会团体和民间组织的力量,最大限度地吸引更多的社会资金参与扶贫。还要大力倡导结对帮扶,要继续组织干部和党员在自愿的基础上,与贫苦户结穷亲、办实事。动员相对发达的县、乡、村主动与贫困县、乡、村结对子,在互惠互利的基础上,加强联系,加强合作,互帮互学,共同发展,在全社会形成“人人为贫困地区献爱心、送温暖”的局面。

  (六)必须不断提高人的素质

  人口数量过多、增长过快、素质偏低等诸因素严重制约了贫困地区经济社会的发展和农民解决温饱、脱贫致富的步伐。实践证明,宁夏实施的“少生快富”工程在提高人的素质方面有明显成效,要一以贯之。

  “扶贫先扶智”。自治区始终把提高贫困群众整体素质,开发贫困地区人力资源作为扶贫开发的一项长效措施来抓,切实加大农民基本技能和实用技术培训力度。按照“市场引导培训,培训促进就业”的思路,采取群体受训与重点培训相结合、集中办班与实地指导相结合、外出学习与科技下乡相结合、科技普及推广与科技扶贫应用相结合的办法,各级政府和扶贫部门重点对青壮年移民进行生产和就业技能、实用技术以及科技文化等培训。同时,针对劳务供需“错位”等问题,利用闽宁对口帮扶资金实施的“万名劳务输出培训工程”,对重点村有组织输出人员进行有系统培训,打造出一批脱贫致富能手和劳动力输出的“精锐部队”。

  治标要治本,扶贫要扶志。一些地方在扶贫工作中,只注重物质上的救济,忽视了精神扶贫,治穷却没治到本,反而在一定程度上助长了贫困者的等、靠、要思想和好吃懒做的习惯,要倡导和鼓励贫困群众克服等、靠、要思想,发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,实干苦干,改变贫困落后的面貌。

  要从根本上解决贫困地区的发展问题,一定要坚持以人为本,把扶贫开发真正转移到依靠科技进步和提高农民素质的轨道上来,把提高农民科技和文化素质作为突破口,采取多种方式,努力提升贫困村人口素质,提高贫困农户自我发展能力。发展基础教育,加强职业技术教育,加强适用技术培训,为贫困地区培养技术人才。

  (七)必须加强党的基层组织建设和干部队伍建设

  加强党的基层组织建设和干部队伍、人才队伍建设是扶贫开发取得成效的重要组织保证。

  在扶贫开发中,贫困地区农村基层党组织团结和组织群众参加改变自身命运的扶贫开发。彭阳县就是一个典型。20年来,彭阳县各级党组织始终坚持以党员率先解放思想、率先掌握实用技术和率先勤劳致富为目标,加强农村党员的教育管理,使党员带头致富和带领群众致富的能力不断增强。通过实施把农村党员培养成致富带头人、把致富带头人培养成党员以及党员带头致富、带领群众致富的“双培双带工程”,推动了彭阳县的扶贫开发。彭阳县在实践中创造的“思想政治建设要有新提高,领导班子和干部队伍建设要有新进展,党的基层组织建设要有新突破,党的作风建设要有新加强”的“彭阳经验”得到了中央有关领导和部门的肯定并在全国推广。

  在扶贫开发中有一批扎根基层、务实苦干的干部队伍。他们怀着强烈的事业心、责任心长期奉献在基层,顽强拼搏、不等不靠,做了大量卓有成效的工作,保证了各项政策措施的落实。还有一批援宁的挂职干部、教师、科技人员,他们牵线搭桥,带来了项目和资金,带来了新的思想观念和管理理念,带来了优良的工作作风,帮助贫困地区干部群众转变观念,战胜困难,摆脱贫困。

  推进扶贫开发工作,必须加强各级领导班子和干部队伍建设,选配一批政治素质好、事业心强、熟悉农村工作、富有开拓精神的优秀干部进入各级领导班子,特别是选配好党政主要负责人,并确保领导班子一任接一任地带领群众艰苦奋斗,早日摆脱贫困奔小康。必须不断加强党的基层组织建设,充分发挥农村基层党组织在农村工作中的作用,使各级党组织都真正成为贯彻落实党在农村各项方针政策和推进扶贫开发事业的执行者、组织者和实践者。

  消除贫困,实现全民族的共同富裕,是中华民族世代追求的梦想,是党的根本宗旨,也是社会主义制度的本质特征。缓解和消除贫困仍然是一项长期的历史任务,扶贫开发任重道远。在以胡锦涛为总书记的党中央的坚强领导下,坚持以中国特色社会主义理论为指导,全面贯彻落实科学发展观,定能谱写扶贫开发的新篇章。

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